Senát (nejen) třicet let s námi

Již tři dekády je nezbytnou součástí tuzemského politického systému. Společně s Poslaneckou sněmovnou drží v rukou zákonodárnou moc a pro své poslání je vznešeně, a rovněž patřičně, nazýván pojistkou demokracie. Na první dobrou je zřejmé, že se hovoří o Senátu. Horní komora Parlamentu České republiky v letošním roce slaví třicáté výročí od svého znovuobnovení. Při této příležitosti se tak, i s ohledem na potřebnou širší osvětu o horní komoře, hodí následující vydání věnovat právě Senátu. Krátký seriál startuje pohledem na jeho kořeny a institucionální předchůdce v minulosti.

Dejte to pryč, vždyť dlouho nehořelo…
Ačkoliv je Senát zakotven v Ústavě od roku 1992 a naplno funguje posledních třicet let, část společnosti si na něj ne a ne zvyknout. Ba co víc, z mnoha stran se ozývají hlasy o jeho nepotřebnosti a zrušení. V této souvislosti použil krásný příměr první předseda Senátu a výrazná postava české polistopadové politiky Petr Pithart. Diskutovat o potřebnosti Senátu je jako diskutovat o tom, že by se ředitel školy procházel po budově se školníkem a při pohledu na hasicí přístroje požadoval jejich odstranění. Vždyť přece už dlouhé roky nehořelo, tak proč to tady mít? Podobně je tomu také v případě Senátu.

Ne nadarmo se nazývá pojistkou, záchrannou brzdou. Stačila by i malá jiskřička politického populismu, touha po moci, a bez druhé parlamentní komory by se například snáze změnil politický i státoprávní systém. Což v případě rozdělení zákonodárné moci mezi Poslaneckou sněmovnu a Senát tak jednoduše nelze. Ke změně Ústavy je potřeba souhlas třípětinové většiny všech poslanců a třípětinové většiny přítomných senátorů. Nelze tak svévolným rozhodnutím poslanců například v brzkých ranních hodinách změnit zajeté ústavní pořádky. A ačkoliv senátoři před lety přišli o svoji výsadní možnost samostatně podat žalobu na prezidenta a ani oni sami už svými hlasy nerozhodují o hlavě státu, nadále jim patří výrazná úloha.

Samozřejmě vedle zmíněné role vyvažování sil je primární jejich zákonodárná činnost. Tedy schvalování, případné zamítání zákonů z Poslanecké sněmovny nebo vlastní návrhy legislativy. Společně s prezidentem se také podílejí na podobě dalšího významného prvku právního státu, Ústavního soudu. Ač ale může horní komora svým vlivem působit vedle Poslanecké sněmovny jako opomíjená sestra, je oproti pořádkům v Thunovském paláci přece jen v lecčem ojedinělá. Zejména v podobě pravidelného obměňování ve dvouletých intervalech, většinového volebního systému a také faktu, že více než stranická značka hraje roli osobnost kandidáta. Zkrátka Senát je v našem systému specifickým a podstatným prvkem.

Reprezentace republiky, regionu nebo profesí?
Pokud se člověk rozhlédne za hranice České republiky, nalezne vícero podob dvoukomorových parlamentů. U nás se v podobě Senátu snoubí stranická příslušnost a síla osobnosti kandidáta. Předně je však, slovy soudce Ústavního soudu Jana Wintra, ve Valdštejnském paláci zastupován „lid jako celek“. Ať už se jedná o zájmy občanů napříč Českou republikou, nebo těch z regionů daných senátorů. V jiných zemích však má druhá komora jiné základy.

Jak bude představeno v následujícím odstavci, po roce 1861 horní komora rakouského parlamentu zastupovala v habsburské monarchii aristokracii. Podobný princip se dodnes částečně uplatňuje v britské Sněmovně lordů. Pokud se jedná o parlament ve federativních státech, slouží Senát k reprezentaci jednotlivých států. Nejzářnějším příkladem tohoto typu jsou Spojené státy americké. A jinde zase ve druhé komoře prezentují své zájmy zástupci regionálních oblastí či konkrétních profesí.

Když se pak ohlédneme za historií tuzemského parlamentarismu, máme zkušenost s většinou probíraných podob. Senát tak v našem prostředí není ničím novým, co přišlo s rokem 1996, ale letitým prvkem.

Sněmovna složená z pánů
Pomineme-li období stavů a zemských sněmů a chceme-li se podívat na počátek moderního parlamentarismu, je zapotřebí se vydat do poloviny 19. století. Přelomový rok 1848 s sebou do dalších let nenesl pouze sílící nacionalismus a upuštění od roboty (jež se v konečném součtu stalo jedním z mála úspěchů onoho roku), ale též položil základy moderní politiky.

Pod revolučním tlakem císař Ferdinand I., řečený Dobrotivý, sice na léto 1848 svolal ústavodárný Říšský sněm, který například na svém zářijovém jednání zrušil robotní povinnost, nicméně po přesunu sněmu z Vídně do Kroměříže byl zákonodárný sbor v březnu 1849 rozehnán. Vydáním oktrojované ústavy pod vládou Františka Josefa I. skončila krátká etapa prvotního parlamentarismu. Jak výstižně napsal historik František Čapka: „Dnem 7. března 1849 přestal být lid v habsburské monarchii subjektem legální politiky a stal se opět na dlouhou dobu objektem politické hry lidí ‚z boží milosti‘.“ Nová ústava sice předpokládala rozdělení zákonodárné moci mezi císaře a dvoukomorový parlament, ten se však nikdy nesešel. Jeho poslanci měli být voleni na základě majetkového cenzu či prostřednictvím zemských sněmů.

Avšak po letech bachovského neoabsolutismu byl režim vlivem nevlídné hospodářské situace a šoku z porážek na severu Itálie nucen přehodnotit své státoprávní uspořádání. Na základě únorové ústavy z roku 1861 držely zákonodárnou moc nově dvě komory Říšské rady – Poslanecká sněmovna a Panská sněmovna. Do první jmenované byli poslanci voleni nejprve skrze zemské sněmy, poté prostřednictvím nerovného práva v podobě kuriového volebního systému. Až roku 1907 se občané v Předlitavsku těšili z rovného volebního práva. Ne ale všichni, ženy si na něj musely počkat až do první republiky.

Jistou předchůdkyní dnešního Senátu pak byla Panská sněmovna. V ní zasedali plnoletí princové habsburského rodu, dědiční členové z dalších šlechtických rodů, císařem jmenované prestižní persony nebo ze své pozice vybraní vysocí církevní hodnostáři. Ačkoliv svou rolí byla na stejné úrovni jako Poslanecká sněmovna, zjednodušeně řečeno se jednalo o místo tehdejších elit a špiček společnosti. Takovéto rozvržení zákonodárné moci přetrvalo až do konce první světové války.

Dvě obdobné komory za první republiky
Při tvorbě Ústavy a nového politického systému v Československé republice po roce 1918 sehrály výraznou roli dva faktory. Zkušenost Říšské rady a inspirace u západních spojenců vedly k tomu, že prvorepublikový parlament tvořilo dvoukomorové Národní shromáždění. Obdobně jako dnes a v předchozích letech bylo úlohou Senátu schvalování či zamítání zákonů, účast na volbě prezidenta, ale také možnost podílet se na ústavní odpovědnosti nejvyšších představitelů státu.

A rovněž v této době byla horní komora opravdovou líhní výrazných osobností. Například ztělesněním prvorepublikového Senátu by se dal nazvat sociální demokrat František Soukup. Jeden z pětice tzv. mužů 28. října, která v roce 1918 přebírala moc ve státě, předsedal horní komoře od roku 1929 až do jejího rozpuštění v březnu 1939. Také jeho předchůdcům patří v dějinách výrazné postavení, v případě Karla Práška však předně díky jeho nechvalně známé aféře z přelomu let 1923 a 1924. Dlouholetý agrárník byl zkraje 20. let nejen prvním mužem Senátu, ale též předsedou Družstva hospodářských lihovarů. A právě odsud měly podle dobových obvinění mizet finanční prostředky v řádu milionů, z nichž část měla posloužit coby úplatky. Aféra následně přispěla k debatě o střetu zájmů a slučitelnosti parlamentního mandátu s dalšími funkcemi.

Mezi sto padesáti členy lze ale napříč volebními obdobími nalézt jména, jako byli olomoucký arcibiskup Antonín Cyril Stojan, bratr druhého československého prezidenta Vojta Beneš, odbojář a zakladatel Československé obce legionářské Josef Patejdl, ministerský předseda František Udržal nebo s odkazem na Třebíčsko Bohumír Šmeral a rodák z Kracovic Jan Jílek. Ovšem i přes zastoupení těchto a dalších person s sebou prvorepublikový Senát nesl nevalnou zkušenost, kterou zkraje 90. let zohlednili tvůrci nové Ústavy. Problém vyvažování sil spočíval v tom, že se volby do obou komor konaly za první republiky současně. Vedle sebe tak koexistovaly dvě instituce s téměř totožným stranickým složením, a tak se žádné výraznější vyvažování sil nekonalo.

Například jeden z tvůrců Ústavy Jiří Hoetzel navrhoval, že by Senát měl být nerozpustitelný a pravidelně obměňovaný. Jeho návrh však nebyl vyslyšen. Podobně nebyly vyslyšeny ani úvahy leckterých pravicových politiků, kteří uvažovali o proměně parlamentního uspořádání s ohledem na dění v Itálii. Padaly kupříkladu návrhy, že by se Senát proměnil v komoru, jež by byla založena na stavovském uspořádání. Nicméně jednalo se pouze o úvahy mnohdy až nepříliš významných politiků, a tak podoba Senátu zůstala nezměněna.

Asymetrické rozložení sil
Po okupaci republiky a zřízení protektorátu bylo Národní shromáždění rozpuštěno. Nutno však poznamenat, že například již během zářijové krize 1938 nastalo obcházení parlamentního systému. Kupříkladu přijetí Mnichovské dohody a odstoupení pohraničí nebylo z právního hlediska schváleno parlamentem. Za druhé republiky pak roli parlamentu omezil zmocňovací zákon, který umožnil legislativní změny vládě a prezidentovi.

Do někdejšího stavu nebylo Národní shromáždění obnoveno ani po válce. Tehdy vznikl jednokomorový parlament, v něm navíc po roce 1948 zasedaly pouze povolené strany v rámci Národní fronty. Termín „svobodné volby“ jde v tomto případě úplně stranou. Stejně tak ustoupila do pozadí původní role Národního shromáždění, které se stalo pouhou zástěrkou a jeho význam klesl. Reálnou moc držela komunistická strana. Celkově mohlo zákonodárné uspořádání v této době působit pro vnějšího pozorovatele jako zmatečné. Vedle jednokomorového Národního shromáždění tu totiž existovala, leč pravomocemi okleštěná, Slovenská národní rada. Tato asymetrie se napravila až federalizací státu v roce 1969, kdy se zároveň opět přešlo ke dvoukomorovému systému.

Během pražského jara se otevřela také otázka vztahu Čechů a Slováků uvnitř společného státu. A právě tohle téma se nakonec stalo jedním z mála trvalých výsledků reformních snah. Na základě ústavního zákona vzniklo k roku 1969 Federální shromáždění, jež se dělilo na Sněmovnu lidu a Sněmovnu národů. Zatímco první zmíněná komora zastupovala celé Československo, do druhé se volilo za jednotlivé republiky. Komory byly rovnoprávné, nemohly se přehlasovat a musely při schvalování zákonů dosáhnout shody. Zároveň uvnitř Sněmovny národů hlasovali v ústavně stanovených případech odděleně poslanci z České a Slovenské republiky a v obou částech musela být dosažena potřebná většina. Nemohlo tak dojít k situaci, že by si Češi prosadili zákon na úkor Slováků.

Tím ale robustní systém nekončil. Vedle dvoukomorového Federálního shromáždění navíc pro republiky působily samostatné zákonodárné sbory – Česká národní rada, která tak doplnila Slovenskou národní radu. Až do rozdělení státu.

Zpožděné znovuobnovení
Volby roku 1990 přinesly návrat o dekády zpět. Již se nevolila jednotná kandidátka Národní fronty, ale konkrétní subjekty. Od Občanského fóra přes lidovce až po komunisty. Zvolení poslanci nadále mířili do komor Federálního shromáždění a národních rad, změna v parlamentním uspořádání pak nastala rozpadem Československa.

Volby zkraje června roku 1992 a neúspěšná prezidentská volba o měsíc později naznačily, že Češi a Slováci si brzy půjdou každý vlastní cestou. Na pořad politických jednání tak přišla také podoba ústavy pro nově vznikající samostatné státy. Výsledkem jednání se v českém případě stal návrat ke dvoukomorovému Parlamentu v podobě Poslanecké sněmovny a Senátu. Ovšem k jejich společnému zahájení působnosti v novém státě nedošlo. Zatímco členové České národní rady automaticky přešli do nově vzniklé Poslanecké sněmovny, u poslanců Federálního shromáždění se počítalo s vytvořením prozatímního Senátu. Tento návrh však nakonec prosazen nebyl. Až do roku 1996 tak vykonávala pravomoci Senátu Poslanecká sněmovna, tehdy navíc nerozpustitelná, a v případě Senátu se ladily veškeré detaily. Kreslily se volební obvody a až v roce 1995 byl uzákoněn většinový volební systém.

První senátní volby se posléze konaly v listopadu 1996 a volilo se všech osmdesát jedna senátorů najednou, avšak s rozdílnou délkou mandátů (dva, čtyři a šest let). Úvodní hlasování suverénně ovládli občanští demokraté, jejichž tři kandidáti zvítězili hned v prvním kole a dalších šestasedmdesát postoupilo do druhého kola. Do modrého odstínu ODS se ale Valdštejnský palác tehdy zcela nezabarvil. Lidovecký předseda Josef Lux ve známém televizním vstupu popadl fix a přeškrtnutím grafu upozornil na možnou převahu jedné strany v Senátu. Možná že i pověstný „škrtanec“ měl podíl na tom, že při historicky prvním jednání v Hlavním sále Valdštejnského paláce dne 18. prosince 1996 bylo zastoupení senátorů daleko pestřejší. O novodobé historii však až v dalších týdnech.